Pourquoi la politique de biodiversité ne produit encore aucun résultat

La biodiversité est un thème évoqué de plus en plus souvent par les médias et l'opinion publique. Mais ces belles paroles sont-elles suivies d’actes concrets? Existe-t-il une politique de biodiversité prenant en compte toute la complexité du sujet, et à quoi se résume-t-elle? «Ce sont des questions fondamentales, car pour pouvoir protéger la biodiversité, il faut la considérer dans de nombreux domaines différents, de l’environnement à la politique agricole, des transports et de l’énergie, et l’ancrer dans la législation», déclare Ueli Reber, politologue à l’institut de recherche de l’eau Eawag. C’est pourquoi il a analysé la politique fédérale entre 1999 et 2018 avec des collègues de l’Eawag et de l’Institut fédéral de recherche sur la forêt, la neige et le paysage WSL. «Nous voulons rendre visible l'importance de la biodiversité en politique, comment l’intérêt pour ce sujet s’est développé et dans quels domaines subsistent encore des angles morts.»

Pour ce faire, les chercheurs ont rassemblé 440'000 documents – des procès-verbaux de sessions du Conseil national et du Conseil des États, des textes de lois et des ordonnances et même des jugements du tribunal fédéral. Au moyen d’une analyse informatique des contenus, ils ont étudié si les textes ont un rapport avec la biodiversité. Problème: le mot biodiversité n’est pas toujours mentionné dans les textes traitant de ce sujet. «Un procès-verbal faisant par exemple état de la protection des marais. Le mot biodiversité n’apparaissait pas dans ce texte, et pourtant, cette discussion portait clairement sur la préservation de la diversité des espèces», précise Ueli Reber.

Le plus grand défi consistait donc à repérer dans un premier temps les thèmes traitant implicitement de biodiversité. Pour cela, les chercheurs ont procédé à des enquêtes et établi une longue liste de 130 mots-clés concernant la biodiversité et des combinaisons de termes: de «diversité des espèces», en passant par «passe à poissons» et «marais», jusqu’à «loup» et «oiseaux migrateurs», pour n’en citer que quelques-uns. «Nous avons dû épurer cette liste plusieurs fois afin d’améliorer le taux d'occurrences. Le mot «loup» par exemple apparaît à la fois en rapport avec l’animal et comme nom de famille. Nous n’étions bien sûr intéressés que par les textes qui parlaient de l’animal.» Ils ont établi ce type de liste pour l’allemand, mais aussi pour le français et l’italien.

Les thèmes varient, l’importance ne change pas

Grâce à l’analyse de textes, les chercheurs ont fini par identifier 7000 documents en rapport avec la biodiversité qu’ils ont scrutés à la loupe. «Si l'on considère l'évolution temporelle, on s’aperçoit que l’intérêt politique pour la biodiversité est resté constant ces 20 dernières années. Mais il y a eu des glissements thématiques.» Certains thèmes, comme notamment les zones protégées, sont passés en arrière-plan tandis que d’autres, comme le loup, ont fait récemment l’objet de débats fréquents.

Les chercheurs se sont également intéressés au rôle joué par la biodiversité pendant les différentes étapes du processus politique. «Lorsque des mesures de protection de la biodiversité sont discutées au parlement, mais que celles-ci ne sont pas introduites dans les lois, la cause n’avance pas», explique Ueli Reber. «On parle en général moins de biodiversité dans les textes juridiques que pendant la phase d’élaboration.» C’est un fait difficile à expliquer. «Il se pourrait que certaines résolutions soient appliquées en premier lieu par les cantons, alors que nous avons limité notre analyse de la politique au niveau fédéral.» Des différences apparaissent en termes de fréquence mais aussi de contenu. «Nous avons constaté que la biodiversité est surtout évoquée dans les textes juridiques en lien avec la réglementation sur les pesticides. En revanche, les tribunaux traitent ce thème plus spécifiquement en cas de litiges concernant des projets de construction et des zones protégées.» Les thèmes sont comparativement plus variés lorsque les lois sont élaborées par le parlement et le Conseil fédéral. Pendant cette phase, on traite en priorité les considérations concernant les animaux sauvages, les organismes génétiquement modifiés, la protection des espaces aquatiques, la politique environnementale extérieure et les subventions agricoles.

Des angles morts dans divers secteurs politiques

Les chercheurs ont étudié en troisième lieu dans quels secteurs politiques les questions relatives à la biodiversité ont été thématisées. «Très peu de secteurs travaillent sur ce thème à part la politique environnementale et agricole», déclare Ueli Reber. Dans beaucoup d’autres secteurs pourtant absolument pertinents, tels que l’urbanisme, les transports, la politique énergétique et économique, mais aussi la politique de santé, la biodiversité n’est pas encore un sujet de préoccupation. «La protection de la biodiversité ne pourra être efficace que lorsque l’importance de la diversité des espèces sera reconnue par ces différents secteurs et contextes politiques. Nos résultats nous permettent de mettre en évidence les angles morts et les lacunes en la matière, les domaines où il est nécessaire d’agir.»

Cependant, les chercheurs sont déjà optimistes quant à une évolution de la situation: Avec le temps, le terme «biodiversité» a été utilisé de plus en plus fréquemment. Durant la phase d’élaboration, on parle aujourd’hui explicitement de «biodiversité» dans un tiers des cas, même si c’est dans des contextes différents. «Ce label permet de rendre compréhensible le large éventail de questions liées à la biodiversité, de regrouper les diverses mesures et de rassembler les différents acteurs», explique Ueli Reber. Un programme politique coordonné peut ainsi émerger d’une pile de sujets en vrac. Cela devrait conférer à l’avenir plus de puissance d’action à la politique de biodiversité.