Union européenne – Suisse: et maintenant?

Plus de deux mois après la décision du Conseil fédéral de rompre les négociations sur l'accord-cadre, on entend peu parler des futures relations de la Suisse avec l'Union européenne. Malgré la décision de la Commission européenne de traiter la Suisse comme un pays tiers non associé dans les programmes de financement de l'UE pour la recherche et l'innovation (voir ETH News du 14 juillet 2021), presque personne ne parle de la suite des événements.

Ce silence estival a été brisé par deux scientifiques de l'ETH Zurich. Dans une nouvelle contribution à la discussion, le professeur Michael Ambühl et la chercheuse postdoctorale Daniela Scherer de la chaire de négociation et de gestion des conflits mettent en évidence les options qui ont le plus de chances de réussir du point de vue de la théorie de la négociation. «Nous avons élaboré un plan en trois étapes sur la manière dont le partenariat entre la Suisse et l'UE pourrait évoluer après l'abandon des négociations en mai», explique Michael Ambühl.

Instaurer la confiance par des mesures unilatérales

La première étape consisterait à renforcer la confiance mutuelle entre la Suisse et l'UE. Le plan recommande au Conseil fédéral d'intensifier d'abord les échanges existants avec Bruxelles et les capitales européennes.

Les deux scientifiques estiment également que le Parlement aurait intérêt à libérer la contribution à l'élargissement, à étendre pleinement le droit à la libre circulation des personnes avec la Croatie et à collaborer plus étroitement avec l'UE dans la gestion des pandémies et la protection du climat. À ce stade, selon Daniela Scherer, il faudrait également tout faire «pour que la collaboration en matière de recherche puisse retrouver son statut légitime».

Clarifier la vision de la politique européenne

Dans la deuxième étape du plan d'Ambühl et Scherer, le Conseil fédéral rédigerait une déclaration, bénéficiant d'un soutien national aussi fort que possible, sur la manière dont il entend façonner le partenariat bilatéral avec l'UE à l'avenir. Cette déclaration devrait être approuvée par le Parlement suisse sous la forme d'une déclaration ou d'une résolution de planification.

«La vision de la politique européenne soutenue par le Parlement renforcerait la crédibilité du Conseil fédéral auprès de l'UE et ouvrirait la voie à la poursuite des négociations», déclare le professeur Ambühl. Elle exprimerait la volonté de la Suisse de négocier un nouvel arrangement institutionnel pour l'approche bilatérale dans le cadre d'un paquet global, en tenant compte des spécificités du statut de non-membre de la Suisse.

Compilation d'un nouveau paquet de négociation

Dans la troisième étape, la Suisse rouvrirait les négociations avec l'UE. Afin d'augmenter la base de négociation et de faciliter ainsi un équilibre des intérêts entre les deux parties, un paquet de négociation devrait être aussi large que possible. Si les négociations pour un «accord-cadre» nécessaire à l'inclusion dans Horizon Europe n'ont pas été achevées d'ici là, il faudrait le faire ici au plus tard.

Un élément central de ce paquet en cinq parties, que les deux scientifiques appellent «Bilatéral III», se concentre sur la renégociation d'une base institutionnelle pour certains accords d'accès au marché existants et futurs – en plus de l'adaptation des accords existants, l'assurance de nouveaux accords, une augmentation de la contribution à l'élargissement et l'institutionnalisation d'un dialogue régulier au niveau ministériel. Toutefois, selon l'autrice et l'auteur, cette base devrait être distincte du projet d'accord-cadre sur un certain nombre de points.

Adoption d'une législation sans la «super-guillotine»

Dans ce contexte, Ambühl et Scherer recommandent à la Suisse d'insister dès le départ sur les exceptions, ou opt-outs, dans l'adoption dynamique de la législation dans les domaines dits d'intérêt vital, notamment la protection des salaires, la directive sur les droits des citoyens et les aides d'État.

Les deux scientifiques suggèrent que l'alignement dynamique sur le droit européen ne devrait pas être régi par un traité distinct, comme dans le cas de l'accord-cadre, mais par une révision des accords existants. Pour Scherer et Ambühl, cela présenterait l'avantage d'éviter une extension des dispositions de résiliation déjà incluses dans les accords existants, la clause guillotine.

Règlement des litiges sans la Cour européenne de justice

Enfin, Scherer et Ambühl mettent également en avant une alternative qui évite l'implication formelle de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) dans la résolution des conflits. Si la Suisse ne ratifie pas une nouvelle loi européenne, l'UE serait en mesure de décider de mesures de rééquilibrage à l'encontre de la Suisse sans avoir recours à la justice au préalable. Toutefois, la Suisse pourrait alors demander à un tribunal d'arbitrage indépendant d'examiner si les mesures de rééquilibrage prises sont proportionnées.

Sur le plan national, cette approche moins judiciaire pourrait potentiellement résoudre un point de désaccord sans restreindre la compétence de la CJCE. Une procédure similaire de règlement des différends est déjà en vigueur entre la Suisse et l'UE, suite à l'approbation par l'UE du traité douanier de sécurité en 2009.

Faisabilité politique

Mais dans quelle mesure ces propositions sont-elles réalistes? Tant en ce qui concerne le règlement des différends que l'adoption d'une législation assortie d'exceptions comme le proposent Ambühl et Scherer, la question se pose de savoir pourquoi l'UE devrait y consentir à l'avenir alors que c'est précisément ce qu'elle a rejeté jusqu'à présent. «Parce que c'est finalement dans son propre intérêt», explique Scherer. Pour les deux scientifiques, les mesures esquissées aux trois étapes contiennent des concessions significatives envers l'UE et donc une nette amélioration du statu quo en faveur de l'UE.

Il reste également à voir si un large consensus peut être atteint en Suisse, compte tenu des différences politiques sur la question européenne. Mais les deux scientifiques sont également moins pessimistes que d'autres commentateurs à ce sujet: un paquet qui évite un rôle explicite de la CJCE, n'étend pas la clause guillotine et permet des exceptions dans des domaines d'intérêts vitaux devrait être mieux accepté au niveau national, disent-ils.